积极推动建立污染减排行政审计制度

   环境保护部部长周生贤在第二次全国环保科技大会上强调，要深入研究适合国情的环境质量管理模式，大力夯实环境质量管理的科学基础，进一步提高应对全球环境问题的综合能力。
作为一项全新的环境管理措施，污染减排行政审计是我国审计和环境政策的重要创新和重大突破。如何结合“十一五”减排管理经验，建立规范且行之有效的污染减排行政审计制度，是当前一个重大课题。本报今日刊登相关文章，以飨读者。


　　污染减排行政审计是适应当前环境形势和污染减排任务而形成的一种新型环境管理手段。它把审计理论有机地与污染减排监督管理结合起来，运用审计方法评估污染减排成效，建立自上而下的监督管理机制，是对我国审计和环境政策的重要创新。建立减排行政审计制度为进一步理顺污染减排工作体制，完善污染减排绩效的综合考核机制起到重要推动作用，是深入学习实践科学发展观的一个重要成果，也是探索环保新道路上的一次新的尝试。

 

　　减排行政审计是绩效审计在环保领域的应用


　　■阅读提示

 

    减排行政审计是绩效审计在环保领域的应用，是根据我国现实环境管理需要而提出的新型环境管理手段。污染减排审计制度的提出，既是审计理论的创新，也是环境管理措施的重大突破。


　　(1)环境审计


　　审计是社会发展到一定阶段的产物，它是源于经济监督的需要而建立的一种社会监督手段。随着审计理论的不断发展，它早已超越了查账的范畴，涉及到对各项工作的经济性、效率性和效果性的查核，正不断从单一的经济性审计为中心向工作绩效审计延伸。作为传统审计理论发展的高级阶段，环境审计同样也从财务审计、合规性审计，最终向绩效审计领域发展。


　　国外环境绩效审计理论和方法发展得较快，已经初步形成了对项目经费、效益、管理体系、政策等多领域的审计体系。最高审计机关国际组织制定的《从环境视角进行审计活动的指南》指出，环境绩效审计内容包括对政府监督环境法规合规情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。尽管我国已经开始在环境审计中尝试做绩效方面的评价，但主要以环境保护资金为载体，绩效审计内容限制在资金使用合规范围内。与国外环境绩效审计相比，不论是在内容上还是方法上都存在较大差距。


　　(2)污染减排行政审计


　　污染减排行政审计是对传统审计理论的创新和应用领域的拓展，是结合我国当前污染减排和环境管理的需要，以及审计理论的发展趋势，为加强污染减排行政管理而形成的一种全新的环境管理措施。它是受托经济责任发展到受托经济和环境责任并重时产生的，具有显著的时代性和阶段性。同时，它具有明显区别于传统审计的新特性，是对传统审计理论和方法的创新与发展，代表了环境审计与绩效审计的交叉与共同发展趋势。传统财务审计主要是对受托经济责任履行状况的控制，对财务报表、财务数据是否遵循法律法规的合规性进行检查、鉴证。减排行政审计是在绩效审计的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)基础上，注重环境性(Environment)这个非经济因素，并结合国家污染减排的现实需要，由环境保护行政主管部门综合考虑以上4种因素，来评价、监督、鉴证地方政府和相关部门开展污染减排责任落实和履行状况。


　　减排行政审计是绩效审计在环保领域的应用，是根据我国现实环境管理需要而提出的新型环境管理手段。它运用审计的方法形成自上而下的监督管理机制，对各级政府污染减排工作进行评价和判定，及时向国务院反馈各地污染减排工作的进展，便于中央领导及时把握污染减排的进度和难点，准确做出决策。同时，也向各级政府通报审核结果，便于地方掌握工作不足，有针对性地解决污染减排工作中的障碍。可以说，污染减排审计制度的提出，既是审计理论的创新，也是环境管理措施的重大突破。


　　准确把握减排行政审计的内涵及特征


　　■阅读提示


　　减排行政审计是一种行政控制活动，即环境保护行政部门对地方政府为主的责任主体受托污染减排责任履行状况的控制。其目的在于保证受托污染减排责任全面、有效地履行。


　　污染减排行政审计是在我国提出“十一五”节能减排约束性指标的大背景下产生的。尽管采用的方法与其他环境绩效审计相类似，但其基本内涵和特征都有了很大程度的扩展和延伸，与之相对应的工作内容和管理方式也需要做出适度调整。因此，准确把握我国减排行政审计的内涵与特征，是深入开展和执行这项制度的关键。


　　(1)污染减排行政审计的核心目标与基本内涵


　　污染减排行政审计是在污染减排背景下提出的，是为污染减排服务的一套监督管理制度。它的核心目标就是保障不同阶段污染减排目标按时保质完成，确保各级污染减排责任履行的公正、合法和效益。


　　污染减排行政审计的基本内涵是围绕着核心目标确定的。它不以财务审计为唯一目的，而是以环境合规性审计和环境绩效审计为重点。由上级环境保护行政主管部门依照法律法规和相应的污染减排计划，对下级地方政府围绕污染减排建立的环境管理系统，以及地方政府和相关部门对污染减排责任的完成情况进行监督、评价和鉴证。即监督地方政府为主的责任主体对受托环境责任(即污染减排计划)的履行，评价和鉴证其受托环境责任的履行状况。同时对地方政府提出的有关环境管理问题提供咨询，从而实现对地方政府污染减排责任履行过程控制的一种活动。因此，减排行政审计又是一种行政控制活动，即环境保护行政部门对地方政府为主的责任主体受托污染减排责任履行状况的控制，其目的在于保证受托污染减排责任全面、有效地履行。


　　(2)污染减排行政审计是对污染减排的全过程管理


　　与一般性审计相比，减排行政审计更强调对污染减排全过程进行监督管理。既包括传统审计的准备、实施和报告3个阶段，还增加了后督办这一后续审计程序。后督办制度是减排行政审计的一个重要环节，也是实现污染减排全过程管理的关键。它要求在工作审计完成后，上级环境保护行政主管部门根据需要适时对地方政府以及相关部门的整改工作进行回访和再评估。就当初提出的审计意见和建议的执行情况、执行效果进行追踪核查，审核整改工作的落实情况。对于整改工作滞后的地方和部门，将按照有关规定给予通报和相应的行政处罚。


　　运用减排行政审计实现对污染减排的全过程管理，形成了数据统计、评估、审核、指导、后督办等一系列监督管理办法。不仅有助于各级政府准确把握污染减排动态，及时做出政策调整。同时，加强了中央对各级政府污染减排工作的管理和指导，督促地方政府和相关部门根据审计意见制定整改方案。并通过后督办的方式促使地方政府将审计意见、改进措施得到更有效的执行和落实。


　　(3)污染减排行政审计的执行主体与对象


　　根据《中华人民共和国环境保护法》和《国务院节能减排综合性工作方案》的规定，减排行政审计执行主体为环境保护行政主管部门。因此，环保行政主管部门要根据国家有关法律法规的要求，对全国和区域的污染减排工作进行审计。科学准确地评判各地污染减排任务的进展和存在的问题，并上报国务院或上级政府。协助政府领导做出重要决策，确保污染减排任务的顺利完成。


　　《国务院节能减排综合性工作方案》明确指出:“地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人。”因此，减排行政审计的主要对象是各级地方政府。审计的重点是地方是否按计划完成污染减排的任务，以及地方政府为实现减排目标制定的管理措施、重点项目建设、资金投入等情况，是否具备保障减排任务完成的物质和技术基础等。


　　(4)污染减排行政审计的核心工作内容


　　围绕着减排行政审计的核心目标和基本内涵，它的工作内容主要包括以下几方面:一是对地方政府污染减排任务完成情况的审计，核定是否按照计划和要求完成各阶段减排目标。二是对地方政府执行环境法规，保证污染减排计划完成情况的审计。检查地方政府有效使用其法律授权和行政职能手段，督促排污企业遵守环境法规，完成污染减排计划的效率和效果。三是对环境项目的经济效益进行的审计，其主要对象是政府为主导和企业负责的减排项目及生态建设项目。四是对环境管理系统的审计，主要包括环境管理机构的设置合理性及工作有效性、环境管理制度(包括国家相关法律法规)的有效性和执行程度、环境规划决策的科学性、审查环境报告披露环境信息等。 
 
    建立自上而下的监督管理机制


　　■阅读提示

 

    污染减排行政审计主要机制有:污染减排行政审计的统计制度，污染减排行政审计的绩效评估制度，审计结论的报告与公开制度，污染减排行政审计的后督办制度等。


　　污染减排行政审计的基本工作路线，是依据全过程管理的思路，贯彻减排行政审计的核心目标、基本内涵和主要工作内容。结合已有污染减排统计、核查、预警等制度，综合运用审计理论、方法健全绩效评价体系，形成一套规范的操作程序和工作方法，建立自上而下的监督管理体制。


　　(1)污染减排行政审计的统计制度


　　统计制度是污染减排行政审计的基础，是保证污染减排绩效评估客观公正的关键。按照一般性审计方法，由受审计机构按照规定向审计机关上报所需数据。审计机关可依据上报数据对受审计机构的工作进行合规和绩效审计。同时，有职责对上报数据的真伪和偏差进行审核。减排行政审计也应遵循这一程序，要求各省级政府环保部门对各地环境统计数据进行计算，上报国务院环境保护主管部门进行复核。同时，应结合环保方面的特殊性，对重点污染源和非重点污染源采取不同的调查统计方法，保证数据的准确性和可得性。建立完善污染减排统计数据质量保证体系，对上报数据的真伪和偏差进行复核，确保统计数据的真实性与客观性。


　　(2)污染减排行政审计的绩效评估制度


　　绩效评估制度是污染减排行政审计的核心，是客观评价各级政府污染减排责任落实情况的关键。减排行政审计的主要工作都是在绩效评估这一阶段完成的。根据审计目的确定工作的指标、范围、重点、步骤，对收集的数据进行分析评价。科学合理地选择评价方法，重点核查工程减排、结构调整和监督管理减排措施的落实情况，以及对减排项目、措施的实施情况与完成的COD和SO2削减量的真实性和一致性进行核实，并最终形成审计结论。


　　污染减排行政审计的绩效评估制度是建立在科学的指标和评价方法之上的。它的核心指标就是COD和SO2的排放量。重点评价各级政府是否按照计划完成COD和SO2总量减排目标。辅助性指标包括法规制定、能力建设、经济环境效益等。主要评价是否具备完成减排的能力和产生的社会效益，是为核心指标服务的参考性指标。


　　(3)审计结论的报告与公开制度


　　审计结论的报告与公开制度是减排行政审计的必要程序，是保证中央把握污染减排形势和公众环境知情权的关键。《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》中规定，国务院环境主管部门于每年5月底前将全国考核结果向国务院报告，经国务院审定后向社会公告。同时，按照相关规定，环境保护部将各地污染减排工程设施建设、运行及淘汰落后产能情况向社会公布。


　　污染减排行政审计结论的报告与公开制度是审计结果应用的一个重要途径。一方面，保证国务院对污染减排形势和进展有了准确的把握，便于领导决策和解决难点问题；另一方面，加强污染减排的公众参与，使群众了解到减排的工作和成绩，增强社会监督能力，从根本上保证了减排行政审计的公开、公平和公正性。


　　(4)污染减排行政审计的后督办制度


　　后督办制度是污染减排行政审计的保障，是加快审计结论落实的关键。后督办制度主要针对污染减排任务没有按计划完成的地区和政府。对于没有通过减排行政审计的地区，除按程序上报审计结论外，地方政府需按要求制定可行的整改方案。落实责任、安排减排工程、完善相关管理等，以解决制约因素，完成减排目标。后督办的核心任务就是对地方的整改情况进行再评估。检查地方的整改成效，核定是否完成减排目标，判定是否具备完成减排目标的软硬件能力等。


　　污染减排预警制度是后督办制度的一个重要组成部分。在判定地方现有状况下无法完成减排任务，或不具备按期完成减排任务能力情况下，可适时启动预警机制，向这一行政区政府发出预警并上报国务院。此外，后督办制度还应与干部政绩考核、行政处分等措施结合起来，逐步建立一套保障减排行政审计执行的监督管理机制。


　　减排行政审计的发展和完善需多方面保障


　　■阅读提示

 

    建立一种规范的环境审计制度，需奠定污染减排行政审计实施的政治保障；完善污染减排行政审计的法制建设；逐步健全污染减排行政审计的体制保障；加强污染减排行政审计的基础研究和技术支撑。


　　污染减排行政审计是一个全新的环境管理措施，是在已有的一些污染减排制度基础上建立起来的系统管理方法。但其内涵和操作方式都很大地扩展了环境管理的范畴，是结合我国国情和现实需要对审计和环境政策的创新。作为一个新生事物，减排行政审计的发展和完善需要多方面的保障。只有不断加强相关法律、机制、技术等方面的建设，才能逐步建立一种规范的环境审计制度。


　　(1)形成污染减排行政审计实施的政治保障


　　当前，“十二五”污染减排工作已经进入攻坚阶段，稳步推动污染减排任务按计划完成不仅关系到我国国际形象，而且是关系到经济发展模式转型、和谐社会建设的战略性政治问题。作为推动全国污染减排工作的重要考核评价制度，减排行政审计的建立与完善，需要各级领导的高度重视，并作为保障污染减排任务完成的政治任务来推动。积极协调各级政府和相关部门落实工作，为减排行政审计的实施形成坚实的政治保障。同时，要坚定不移地以科学发展观统领减排行政审计工作，充分调动各方力量和借助一切有利条件来完善制度。要将减排行政审计与各级党政领导政绩考核结合起来，加强对领导干部落实减排任务的考核与监督。


　　(2)完善污染减排行政审计的法制建设


　　污染减排行政审计是新提出的环境管理措施，还没有相关的立法予以规定。但减排行政审计的目标和对象决定了必须要有法律作为基本的保障。因此，应该尽快开展减排行政审计的立法研究工作，在《水污染防治法》、《大气污染防治法》或相关条例的修订过程中写入减排行政审计有关的内容，明确其法律地位和管理体制。环境保护部可联合有关部门出台减排行政审计的管理办法，对减排行政审计的程序、操作方法等方面做出明确规定，指导环保和相关部门有序开展相关工作。


　　(3)逐步健全污染减排行政审计的体制保障


　　污染减排行政审计属于交叉型的政策，运用审计方法加强污染减排管理。但从行政职能划分来说，污染减排和审计分别归环保和审计部门主管。因此，要推行减排行政审计，首先必须加强环保与审计部门间的合作与协调，合理划分二者在减排行政审计中的职责。对于减排行政审计范畴内的减排任务完成绩效的审计工作，可由环保部门来完成，而对于项目资金合规审查和财务审计依然由审计部门开展。其次，作为减排行政审计的主要执行机构，环保部门也要尽快理顺内部关系，明确部门职责，建立工作机制，为减排行政审计的实施提供体制和机构保障。


　　(4)加强污染减排行政审计的基础研究和技术支撑


　　污染减排行政审计是一门全新的交叉学科，相关的研究非常薄弱，缺乏足够的研究机构提供技术支撑。减排行政审计的建立和完善是一个非常紧迫和繁杂的工作，在体制机制建立、法制建设等方面都有大量的基础性工作要做，非常需要专业的研究机构和人员开展相关的研究工作。因此，国家应安排专项研究经费，组织和支持有关部门和机构开展相关的研究。力争尽快建立一支专业研究队伍，提高减排行政审计理论和方法的研究能力，为减排行政审计的制度完善提供足够的技术支撑。 来自 中国环境报


　　作者系环境保护部污染防治司司长